□窦明 王艳艳

　　编者按：长期以来，水权制度建设始终贯穿于我国水资源管理体制改革的发展进程中。但目前进行的水量分配或交易活动是在没有明确水权定义和划分水权的背景下发生的，是对水权制度建设的一种有益尝试，而非真正意义上的水权制度。郑州大学水科学研究中心窦明教授和他的团队通过开展国家社科基金重大项目“基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度体系研究”工作，分析了最严格水资源管理制度与水权制度的关系，对水权进行了定义，并初步构建了水权制度理论框架，对推进我国水权制度的建立具有重要的参考价值。 

　　水权制度滞后并与水资源管理脱节

　　在我国水资源供需矛盾日益凸显和尖锐的形势下，建立和发展具有中国特色的水权制度，可有效提高水资源利用效率，减少水污染物的排放量，是解决复杂水问题的重要举措。水权制度构建已成为新时期水利工作的重要内容和历史责任，同时也是建立适合社会主义市场经济体制的水资源管理制度的紧迫需要。

　　长期以来，水权制度建设始终贯穿于我国水资源管理体制改革的发展进程中。从新中国成立之初水资源公有制的确立，到20世纪80年代采取行政命令式的水量分配机制，再到21世纪初期全国范围的水权交易试点，都为我国水权制度的确立奠定了基础。但这些水量分配或交易活动是在未能明确定义和划分水权的背景下发生的，是对水权制度建设的一种有益尝试，而非真正意义上的水权制度。在其实际应用过程中，也相继出现了管理对象不明晰、操作流程不严谨、监督机制不完善等问题，阻碍了水权制度的进一步发展深化。

　　造成水权制度建设滞后并与水资源管理脱节的主要原因，一是我国改革开放以前的较长历史时期内，经济社会发展缓慢，水资源供需矛盾并不突出；二是水资源管理长期受计划经济体制的制约和影响，思维方式、工作方法没能真正转到市场经济体制上来，没有真正发挥市场在水资源配置中的主导作用。基于此，2011年国务院颁发了中央1号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，正式确立了以“三条红线、四项制度”为主体的最严格水资源管理制度，对我国的水资源管理提出了更加明确和具体的要求，从而逐步理顺了最严格水资源管理制度和水权制度的关系。同时，“三条红线”与取水许可、排污许可等水权管理行为紧密结合，为我国水权制度建设提供了重要依据和支撑，有利于加快基于市场调节机制的水权交易制度建设的步伐，缩减我国水权制度建设与美国、澳大利亚等发达国家的差距。

　　总体来看，我国新时期的水权制度应以最严格水资源管理制度为导向，以水资源高效利用与优化配置为目标，通过理顺对水资源的所有、使用、处置和收益权利，形成一种与市场经济体制和水资源供需关系相适应的水资源权属管理模式。

　　构建具有中国特色水权制度正当其时

　　目前，我国正处在水资源管理体制改革的关键时期，这也是构建具有中国特色水权制度的绝佳时机。一方面，实施最严格水资源管理制度要求对现行水资源管理制度进行改革，这为水权制度融入水资源管理制度提供了机遇；另一方面，随着今后一段时期内水利工程建设的跨越式发展和水利信息化手段的快速提高，将极大地改善水权制度建设所需的硬件支撑条件。我国水行政主管部门要把握时机、积极探索，切实做好对水权制度建设的推动以及与最严格水资源管理制度的有机融合，以服务于国民经济建设的总体目标。

　　然而，要落实最严格水资源管理制度，除了依靠水行政主管部门的行政能力外，还要依靠广大用水户的自觉守法意识。否则，政府管理得再严，也会有空子可钻。水权制度的建立是通过市场激励作用来提升用水户自觉守法意识的有效途径。只有将水资源管理与用水户利益紧密挂钩，赋予用水户使用水资源的法定权利与义务，才能提高用水户守法的内在动力，更加有效地使用、节约和保护水资源，使之可持续利用。

　　最严格水资源管理制度与水权制度的关系

　　就两者的关系来看，最严格水资源管理制度从行政管理角度来规范和约束水权的分配与交易行为，是水权制度建设的约束条件和运行环境；水权制度则为水权主体对水资源的占有、使用、处置等权利给予法律上的保护，是最严格水资源管理制度得以实施的基本保障。

　　由于水权的内涵界定是一个涉及社会、政治、经济、人文等多个领域的问题，学术界从不同角度对水权做出了一定的解读。笔者曾将水权解释为是由人们对水资源所拥有的一组权利构成的集合体，包括所有权、使用权、分配权、交易权等，其中，使用权和“三条红线”有着密切的关系。使用权由取水权、用水权和排污权3部分构成，分别对应着水资源开发、利用和污水排放3个环节和最严格水资源管理制度的“三条红线”。取水权是指按照水资源开发利用控制红线分配到各辖区的允许开采水量，其管理服务于用水总量控制和水资源开发利用控制红线；用水权是指进入用户终端的用水量，其管理服务于水资源优化配置和用水效率控制红线；排污权是指水污染物的排放权，其管理服务于水环境保护和水功能区限制纳污红线。将排污权纳入到水权中，能使水权管理与水资源管理成为一个有机整体，由此实现水资源的“量”与“质”双重属性管理的统一。

　　同时，“三条红线”也对使用权构成了严格约束：用水总量控制要求限制当地的取水规模，所设置的取水权不得超过开发利用红线；用水效率控制要求激励用水户厉行节水，效率不高的用水户想获取用水权就必须付出更高的代价；水功能区限制纳污要求排污者应积极采取对策治污减排，否则只能高价购买排污权来满足排污需求。只有在准确界定水权的前提下，才能理顺国家对水资源所有权与民事主体对水资源使用权的关系，这将有利于赋予权利主体在取用水领域的自由，以保障他们正常的生产、经营和生活秩序；有利于水资源的充分利用和最大效益的发挥，为水市场建立创造必要的条件。

　　水权制度理论框架

　　为使水权制度适应未来我国水资源管理体制的要求，笔者将新时期水权制度构建与最严格水资源管理制度有机结合起来，以“三条红线”作为取水权、用水权、排污权管理的重要约束，构建了由“基于水资源开发利用控制红线的取水权初始分配”、“基于用水效率控制红线的用水权交易”和“基于水功能区限制纳污红线的排污权交易”3部分组成的水权理论框架。

　　（1）基于水资源开发利用控制红线的取水权初始分配，是根据国家下达的水资源开发利用总量控制指标，在隶属行政区之间进行取水权再分配，并由此形成在不同保证率下的取水权分配方案。

　　由于各个地区经济社会发展水平不同，再加上水资源条件的禀赋差异，使得不同地区水资源开发利用水平差异较大，并可能由此引发争抢水源等不和谐行为。为实现不同地区之间公平、合理、高效地开发利用水资源，必须明确取水权和谐分配原则、方法和方案，给出科学的水权分配指标，以协调好经济发展与水资源禀赋之间、需水与供水之间、投入与产出之间以及当代人与后代人之间的和谐用水关系，进而保障水资源的可持续利用。

　　（2）基于用水效率控制红线的用水权交易，是指分配到具体用户的水权，按照市场规律通过公平交易进行水权的流转和重新配置，通常包括用水权登记机制建立、水价确定、交易方案设计、交易平台建设等内容。

　　用水效率控制红线是衡量用水户是否需要进行水权交易以及评估交易量大小的标尺。可交易水权的测算则是制订可行交易方案的基础，在测算时应综合考虑当地各行业的年度用水计划、经济发展状况、水资源条件、节水潜力以及不同区域用水户进行水权交易可能产生的水资源损耗量等因素。由于我国尚未形成有效的水市场交易平台，故在今后一段时期内仍要靠地方政府在用水权交易过程中发挥主导作用，通过行政手段的干预来提高用水户的节水意识，并实现结余用水权的交易和转让。

　　（3）基于水功能区限制纳污红线的排污权交易，是指拥有排污权的用户为获得更大的经济效益而出售结余排污权，而需求方则通过购买排污权获得新的排污机会。

　　通过交易，在实现排污权转移的同时，出让方弥补了前期治污所支出的成本；受让方则根据自身发展谋得了排污权，其支出的费用实质上是为排污带来的环境破坏所付出的代价。水功能区限制纳污红线是对排污企业或用户进行排污限制的有效约束。可交易排污权是制订排污权交易方案的基础，它是以河流、湖泊等水功能区为单元来进行测算的。在测算时要充分考虑水功能区纳污能力、当地经济社会发展水平、区域内重点污染源的治污减排潜力以及污染源对控制断面的贡献率等因素。排污权交易的最终目的是在满足水环境保护要求的前提下，通过自发的交易行为，实现排污效益的最大化，并达到在实现经济社会可持续发展的同时，不断改善环境状况的目标。在水权制度中，可将排污权交易与用水权交易放在同一个市场交易平台中来实现。