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“黑三角”法治生态的呼唤

来 源:本站 发布日期:2016年10月18日

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        人们常说上天是公平的。原本生态脆弱、植被稀疏、干旱少雨、水土流失严重、土地沙化、生产力极其低下,并号称“黑三角”的晋陕蒙接壤地区,早在上世纪八十年代初,就以丰富的“羊、煤、土、气、油”资源,而成为社会各界十分关注的热土。

        晋陕蒙接壤地区,包括山西省河曲县、保德县、偏关县、兴县,陕西省的榆林市榆阳区、神木县、府谷县、横山县,内蒙古自治区的鄂尔多斯市的东胜区、达拉特旗、准格尔旗、伊金霍洛旗、托克托县,共涉及三省区、五市、十三县区旗,5.44万km2。分布有神府煤田、东胜煤田、准格尔煤田、河东煤田,煤田面积达3.3万km2,已探明储量2 800亿t。

        ——探索实践,引领全国监督执法工作

        自上世纪八十年代,国家将该区确定为我国“西电东送”的重要起点、“北煤南运”的核心区和重要的能源重化工基地,推行国家、集体、个人一起上的大规模开发建设政策起,使资源开发及其配套的交通、能源、化工等大规模建设项目风起云涌,据不完全统计已达3000多个。如火如荼的开发建设项目,与高效益预期相伴而生的生态环境问题,令人触目惊心。地表裂缝、地面塌陷、河流干枯、水库渗漏、地下水位下降、植被退化等生态环境问题,导致挤占河道、抢占河道资源、阻塞河道影响行洪、界河纠纷等社会问题大量发生,成为晋陕蒙接壤地区的普遍阵痛,新增人为水土流失更是以几何级数递增。“保护晋陕蒙,合理开发地下资源”的呼声不绝于耳。

        晋陕蒙接壤地区资源开发引发的环境问题,引起国家领导和社会各界的高度关注。1988年,国务院批准颁布实施《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》,随后要求有关部门和地方政府先后成立“晋陕蒙接壤地区水土保持协调小组”、“晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护领导小组”,设立黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局(以下简称晋陕蒙监督局),作为为“领导小组”办事机构,从依法行政和统一管理的角度,加强了对资源开发与环境保护的监管,先后开展了河道清障、水土保持监督执法试点、水土保持生态环境预防监督管理规范化建设、水土保持方案执行情况检查等一系列监督执法工作,通过清理被挤占河道,保障河道畅通;加强开发建设项目监督检查等,有效遏制了开发建设中的人为水土流失,为《水土保持法》的颁布实施和全国水土保持预防监督管理提供了经验。

        1991年《水土保持法》颁布实施后,开发建设项目水土保持工作逐步推行,水土保持预防监督执法逐步规范。然而,在经济发展热潮中,GDP的分量远比水土保持生态环境重的多。在国家级大型开发建设项目水土保持方案审批率100%的背后,是大量生产建设项目中产生的弃土弃渣,或直接弃入河道沟道,或不采取任何防护措施随意堆放。水土保持方案这个“敲门砖”形同虚设,一旦项目审批就被束之高阁,人为水土流失不仅未被遏制反有增加趋势。

        2004年水利部以“办水保[2004]97号”文件委托流域机构开展水利部批复开发建设项目水土保持方案执行情况督察工作,正式启动了流域管理机构代部行使水土保持督察职责,迎来了再一次的水土保持监督执法风暴。晋陕蒙监督局率先以监督执法试验田的方式,不畏艰难,积极履行水土保持监督执法职责,闯出了一条具有流域特色的水土保持监督执法之路。

        鉴于晋陕蒙接壤地区分布有各类生产建设项目3000多个,涉及煤炭、石油、天然气、公路、铁路、电力等十多个行业,其中国家大型开发建设项目就有200多个的实际情况,每年需要督查和跟踪督查的项目有上百个,工作量大面广、任务繁重。加之,由于《水土保持法》在二十一世纪初仍是一部较年轻的法典,社会认知度不高,开发建设单位或不懂或不重视或不履行《水土保持法》法定义务的现象不同程度的存在,甚至个别生产建设单位自恃生产建设规模大、级别高、经济实力雄厚,财大气粗,导致督察工作出现门难进、脸难看、话难听、事难办,难度可想而知。然而督察人员,始终把履行岗位职责、完成工作任务作为天职,敢于碰硬,在接壤地区率先实现部批方案生产建设项目水土保持方案审批率、督察率、验收率三个100%。同时,根据地方监督机构提议,重点组织督察“老大难”生产建设项目,确保督察任务圆满完成。经常是一个项目从门卫开始做宣传解释工作,一直做到主管领导,甚至找到他们的上级主管部门协调,从早晨八点一直熬到晚上八点,最后才能开展督察工作。有些项目负责人甚至在检查现场肆无忌惮地打电话让县长、市长、省长来领人,直接干预督察,对此督查组没一次退让,坚持以法办事,坚决履行监督管理职责,树立了流域机构权威,维护了《水土保持法》的尊严。

        ——创新发展,实现了水土保持规范监管

        在水土保持督察中不断探索创新,树立了“执法就是宣传,管理就是服务”的工作理念。水土保持督察是一项全新的工作,没有成熟的模式和经验可以借鉴。在长期的工作实践中探索总结出的“行政执法以教育整改为主”执法模式,收到了良好效果;总结的“五步法”水土保持督察工作,跟踪督察、“回头看”督察的工作内容、方法、程序等,在业内得到普遍认同。强化服务意识,始终把生产建设单位履行水土保持法定义务教育放在督察工作第一位,通过主动宣传教育、搞好服务,化解抵触情绪,积极帮助生产建设单位改正违法行为,解决水土保持工程技术问题,赢得了生产建设单位的一致好评。同时,注重加强对企业水土保持生态环境建设的技术指导,积极组织技术力量帮助其完成了生产建设项目水土保持生态环境建设科技推广研究项目,创建了该企业生态文化型管理模式,促进了企业经济效益与生态效益的协调发展。通过有效的执法宣传和良好的技术指导服务,推动晋陕蒙接壤地区建成了一批以陕煤集团柠条塔煤矿为代表的驰名全国的生产建设项目水土保持示范工程,营造了和谐的执法环境,形成了共同推进生产建设水土保持工作的良好局面,赢得了开发建设单位的普遍尊重,树立了黄河人的良好形象。

        随着新修订的《水土保持法》颁布实施和依法治国战略布局的全面推进,生产建设中的人为水土流失法治时代正式到来,但更多的是对水土保持预防监督执法提出了新的挑战。“法定职责必须为,法无许可不可为”成为规范化执法的基本要求;无人机查勘、信息现场采集与传输和共享、遥感遥测等精细化监督管理技术手段的应用,从行政管理程序和督察技术手段都提出了更高的要求。“黑三角”的守护者坚持立足晋陕蒙接壤地区,不忘水土保持执法试验田的光荣使命,制定了一系列水土保持督察办法、规范和制度,进一步规范了水土保持监督管理行为。与此同时,通过加强内部能力建设,引进无人机技术,建设信息现场采集技术平台,开展遥感遥测技术培训,从技术设备和方法上进一步提升了监督执法技术和水平,确保了水土保持方案审批率,年度督察率,设施竣工验收率三个100%。

        ——展望未来,监督执法任重而道远

        在各方的大力支持下,晋陕蒙监督局所开展的督查项目,从2001年至2004年的5—10个,发展到2005年至2010年的50多个,2011年至2015年黄委、黄河上中游管理局三级抽查、核查、督察监督检查的全覆盖,累计对接壤区内近200个部批生产建设项目、24个地方批复项目, 26个部批流域性生产建设项目督查600余项次,印发督查意见400余份,在有力推动生产建设项目水土保持工作同时,有效遏制了人为水土流失现象的蔓延。涌现出一批像柠条塔煤矿国家级水土保持生态文明工程,准格尔旗“水土保持生态文明县”等示范样板和先进典型。

        毫无疑问,资源和环境已成为重大的全球性问题。经济建设与生态环境协调发展,人与自然和谐相处,生态文明建设已成为时代最强音。黄河流域是资源丰富、具有巨大发展潜力的地区,黄河的治理与开发,是关系国家经济和社会持续发展的一件大事。流域管理者承担着须臾不可松手的生态使命。依法治国的战略布局和《中华人民共和国水土保持法》修订颁布实施,为新时期开展水土保持工作提供了行动指南。晋陕蒙监督局将认真学习、牢固树立和自觉践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,依法履职,创新方法,加强自身建设,提升依法行政水平,为治黄事业和区域生态文明建设作出新的更大贡献。


来 源:本站 发布日期:2016年10月18日

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