从20世纪90年代中期开始，黄河流域的政府部门开始推进灌溉管理制度改革。“建立激励机制促进节水是以降低作物单产为代价的。因而，如何建立双赢的政策支持策略来确保改革的健康发展尤为重要。”近日，中科院地理科学与资源研究所研究员王金霞表示。

       王金霞解释说，灌溉管理制度改革的主要政策措施是将灌溉系统（主要是村级渠道系统）的管理权责从国家或集体部门转移给当地用水者，通过建立相应的激励机制和鼓励农民参与来提高灌溉系统的运行绩效和水资源的利用效率。

       从20世纪90年代初期以来，特别是1995年以后，原来集体管理的社区逐渐建立了承包或用水协会的管理模式。如果村民自治委员会负责水资源分配、渠道运行维修以及水费收取等事项，这样的管理系统就称为集体管理。承包管理是村领导和个人签订合同管理水资源的相关事宜。用水协会理论上是成立农民组织来管理村的水资源。

       “从21世纪初期以来，黄河流域灌溉管理改革的进程趋于加速。”王金霞说。

       不过，虽然很多村名义上实施了制度的变革，但从激励机制来看，承包人或用水协会的管理者面临着弱激励或没有激励，和传统的集体管理很类似。

       管理者的激励机制主要是与水费的收取方式相联系的。村渠道管理者按照年底实际用水量向灌区交纳水费，而他们向农民收取的水费是按照年初确定的目标用水量来计算的。如果村里的实际用水量低于目标用水量，在建立了激励机制的情况下，节水盈余（差额）就归管理者。

       王金霞表示，激励机制对于节水效应非常重要。当管理者通过节水获取利润时，不管用水协会还是承包管理，作物用水量都能大幅度降低。改革初期（2001年左右），每公顷小麦的平均用水量约降低40%。

       然而，随着改革的推进，越来越多的用水协会不再建立激励机制，而且用水协会内部建立的激励机制也不再对节水发挥显著作用。王金霞分析，这可能与节水空间越来越小有关。

       与此同时，计量经济模型的分析结果表明，在承包管理下，建立激励机制对促进节水是有效的。但是，如果承包管理中实行了激励机制，小麦的单产就会显著降低。

       “也就是说，随着改革的进一步推进，建立激励机制促进节水是以降低作物单产为代价的。”王金霞说，“单产降低，农民收益就降低。如果节约下来的水能够有价转让，那么从收益看，农民还是合算的。”

       她表示，可以设计出一个更完善的制度体系，包括与水权制度相结合、通过水价来调节等一系列配套制度。“既实现节水目标，又不会导致农业生产和农民收入的损失。不能单靠一项制度，要考虑多方面因素，实现社会效益的最大化。”